——中英合作“云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目”的啟示

《現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)詞典》是這樣定義貧困的——“收入不足支付生存必需品支出，即生活水平相當(dāng)程度地低于一般認為適度生活標(biāo)準(zhǔn)的情況”。而越來越多的研究表明，貧困人群的生活狀況如食物安全、健康、創(chuàng)收能力、能源保障和居住條件等方面與其生存環(huán)境密切相關(guān)。為了生計，貧困人群直接依賴于其生存的自然環(huán)境和社會環(huán)境。要使貧困人口生計得到持續(xù)的改善、從根本上脫貧，解決環(huán)境問題、幫助其提高脫貧能力顯得尤為重要。

一、環(huán)境性貧困是云南貧困地區(qū)的一大特點

云南經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，是我國一個集山區(qū)、邊疆、少數(shù)民族三位一體的省份，境內(nèi)最高海拔6740米，最底海拔76米，是生物多樣性豐富和相對貧困的區(qū)域。自然環(huán)境的復(fù)雜性、特殊性和民族文化的多樣性構(gòu)成了云南特殊的人地關(guān)系。近30年來，云南省委、省政府投入大量人力、物力、財力，加大脫貧攻堅力度，農(nóng)村貧困人口大幅度減少，貧困人口的生活質(zhì)量得到了較大的提高。農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口從70年代末占全省人口的50%，減少到90年代末占全省人口的10%。目前，云南省農(nóng)民人均純收入低于６２５元至８６５元的農(nóng)村低收入人口還有４２８萬，農(nóng)民人均純收入低于６２５元的絕對貧困人口還有２４６萬。這些貧困人口主要聚居于自然條件惡劣、經(jīng)濟落后的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、干熱河谷、少數(shù)民族以及邊境一線地區(qū)。

根據(jù)中英合作云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目中對云南環(huán)境與貧困類型研究，云南環(huán)境與貧困相關(guān)性誘因主要為：有限的自然資源狀況（如，可獲得的自然資源的數(shù)量）；資源的可獲得性（如，那類型人群的那些人獲得資源）；資源退化或枯竭（如，生產(chǎn)活動對環(huán)境的破壞）；資源的質(zhì)量（如，喀斯特地區(qū)土壤貧瘠）；資源政策（如，資源政策對緩解貧困的負面影響）；資源利用技術(shù)（如，技術(shù)推廣服務(wù)）等六個方面。

云南的貧困地區(qū)也和全國其它貧困地區(qū)一樣，一方面是自然生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后制約了群眾脫貧致富的步伐，另一方面，群眾為了生存和發(fā)展又會對環(huán)境進行無節(jié)制的開發(fā)、破壞。在一定程度上形成了“貧困——環(huán)境破壞——越來越貧困”的惡性循環(huán)。環(huán)境退化是導(dǎo)致貧困發(fā)生的誘因，而如何打破環(huán)境與貧困的相關(guān)性是困擾云南扶貧工作和可持續(xù)發(fā)展的一大難題。中英合作云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目就是一個旨在促進云南環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、消除貧困的項目。

二、探索云南反貧困和可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗

一位生態(tài)學(xué)家說，人類應(yīng)該保持對自然的敬畏。在今天面對越來越多的環(huán)境性貧困問題上，必須思考這個重大問題：如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時，保護當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，使貧困的人脫離貧困不再返貧，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。中英合作云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目在立項之初就非常明確的提出該項目主要有三個產(chǎn)出，即，支持云南省編制、修改和完善“云南省可持續(xù)發(fā)展行動計劃”；通過環(huán)境與扶貧相關(guān)部門的合作與交流，研究和編制“云南省環(huán)境發(fā)展與扶貧初步總體戰(zhàn)略”；通過在示范點開展環(huán)境發(fā)展與扶貧的示范活動，為修改和完善“云南省環(huán)境發(fā)展與扶貧初步總體戰(zhàn)略”積累和探索實際的案例和可推廣的經(jīng)驗。通過該項目的實施，云南省有關(guān)政府部門解決環(huán)境與貧困問題的綜合能力將得到增強；貧困人群應(yīng)對環(huán)境和貧困問題的能力也將同時得到提高。

云南環(huán)境發(fā)展與扶貧初步總體戰(zhàn)略是該項目的核心部分，其目標(biāo)是通過綜合政策的制訂和執(zhí)行，打破環(huán)境退化與貧困的惡性循環(huán)，推動云南省政府改善有關(guān)環(huán)境發(fā)展和消除貧困方面的政策和措施。它將貫徹整個項目，并在項目過程中不斷地發(fā)展和完善，研究和編制云南環(huán)境發(fā)展與扶貧初步總體戰(zhàn)略的過程和結(jié)果，將為云南省政府制訂和實施環(huán)境發(fā)展與消除貧困的總體戰(zhàn)略提供依據(jù)和參考。目前，該項目已完成初步總體戰(zhàn)略報告（第一稿）的編制，明確了“戰(zhàn)略”的六個重要方面，即：（1）在增進對環(huán)境與貧困相關(guān)性認識的基礎(chǔ)上，完善政府現(xiàn)有的戰(zhàn)略規(guī)劃機制，促進針對環(huán)境與貧困相關(guān)性問題和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展政策制定和規(guī)劃的能力；（2）在戰(zhàn)略和操作層次，推動建立政府部門、援助機構(gòu)、民間組織以及私營機構(gòu)之間的綜合協(xié)調(diào)機制，增強協(xié)作，并改善解決環(huán)境性貧困問題的資源配置；（3）在制訂有利于貧困人群的環(huán)境政策過程中，促進當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益相關(guān)群體的平等參與和環(huán)境管理能力；（4）在政策及其執(zhí)行的過程中，加強信息的雙向（自下而上、自上而下）交流與反饋；（5）在發(fā)展過程中，促進社會性別平等和賦予婦女參與發(fā)展的權(quán)力；（6）增強貧困人群面對環(huán)境與貧困挑戰(zhàn)的綜合能力。通過研究和編制“初步總體戰(zhàn)略”將促進云南省環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的制訂和實施，并探索與創(chuàng)新參與性和綜合性的環(huán)境發(fā)展與減少貧困的方法，以及通過示范活動，尋找消除環(huán)境性貧困的發(fā)展模式。

三、環(huán)境發(fā)展與扶貧有機結(jié)合的社區(qū)發(fā)展示范項目的實施

一般來說，越是貧困的地區(qū)，其對自然資源與環(huán)境的依存程度越高。中英合作與南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目通過第一階段的工作，針對云南環(huán)境性貧困問題的特點，在“云南環(huán)境發(fā)展與扶貧初步總體戰(zhàn)略”中，明確提出三個示范主題，即：山地農(nóng)業(yè)與可持續(xù)生計；村級扶貧與環(huán)境挑戰(zhàn)；自然資源管理與社區(qū)發(fā)展。這三個主題對于云南省人民政府在提高貧困地區(qū)的能力和解決環(huán)境與貧困問題方面是極其重要的，同時，這三個主題的示范是參與性發(fā)展的過程，需要不斷的運用、確認、反復(fù)驗證、反饋和修改完善。因此，對于三個主題的示范活動，不能單純地將它們看作當(dāng)?shù)卣蛏鐓^(qū)的傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展項目，而應(yīng)該作為實現(xiàn)云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目目標(biāo)的重要手段和方法。

長期的過度墾殖和過量采伐以及資源的不合理利用造成山地農(nóng)耕區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)，直接影響了山地農(nóng)戶的生計。示范主題的“山地農(nóng)業(yè)與可持續(xù)生計”將以貧困人群的生計為中心，消除環(huán)境脆弱性，探索和示范山地農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式，增強貧困人群抵御環(huán)境與貧困挑戰(zhàn)的能力，主要通過適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)管理方式控制環(huán)境退化以保障農(nóng)戶的生計安全。相關(guān)的活動以獲得環(huán)境和經(jīng)濟的最優(yōu)化產(chǎn)出為目的，充分體現(xiàn)環(huán)境在扶貧當(dāng)中的重要作用，從可持續(xù)生計和環(huán)境資源管理及發(fā)展的角度保護本地的自然資源。在項目設(shè)計和實施過程中，始終體現(xiàn)環(huán)境保護的理念，運用環(huán)保觀念將水資源合理利用、保護自然資源及提高群眾的生活水平等看似不相關(guān)的事物串連在一起，開展修建農(nóng)田灌溉設(shè)施、建沼氣池、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用、經(jīng)濟林和防護林建設(shè)、社區(qū)環(huán)保和資源管理能力建設(shè)等一系列活動，特別是在這些活動的基礎(chǔ)上編制生態(tài)保護規(guī)劃，分析當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀和存問題，提出今后的發(fā)展思路，通過項目的開展，使社區(qū)群眾和基層干部充分認識到貧困與環(huán)境退化之間存在的內(nèi)在聯(lián)系及自身發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系。使之認識到只有解決了環(huán)境退化、社區(qū)發(fā)展等問題，才能實現(xiàn)真正意義上的脫貧。在項目實施區(qū)，已經(jīng)逐漸使社區(qū)群眾提高了以生態(tài)保護和社區(qū)共同發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展意識。該示范主題的示范點位于云南省保山市昌寧縣漭水鎮(zhèn)翠華村民委員會，是漭水鎮(zhèn)最貧困的村。這里生態(tài)環(huán)境退化，自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)以陡坡旱作為主，可利用的耕地不足。在翠華村探索以貧困人群生計為中心的山地農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式將對云南省大面積的山地農(nóng)業(yè)地區(qū)有較好的示范效應(yīng)。

村級扶貧與環(huán)境挑戰(zhàn)示范主題是將環(huán)境和貧困的相關(guān)性納入村級扶貧規(guī)劃，通過加強地方政府部門間的合作和能力建設(shè)，同時加強當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)特別是婦女和弱勢群體的參與，探索參與性小流域綜合管理方法，提高資源的綜合利用效率，更有效地滿足貧困人群的需求，進一步完善現(xiàn)有的村級扶貧規(guī)劃，在減少貧困的同時，使流域的環(huán)境也得到一定的提高。由于貧困地區(qū)的生存環(huán)境日益惡劣、生態(tài)環(huán)境日益退化，面對貧困人群高度依賴的自然資源，維持自然資源的利用，提高生態(tài)環(huán)保意識，保護生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的良性循環(huán)成為十分重要的任務(wù)。該示范主題的示范點位于楚雄州南華縣天申堂鄉(xiāng)松樹地村民委員會，是一個典型的彝族貧困村。同時也是云南省十年扶貧規(guī)劃的重點村。這里森林植被受到嚴重破壞，加之陡坡耕種，雨季水毀農(nóng)田嚴重，水土流失和滑坡等災(zāi)害頻繁發(fā)生，這些都極大地影響了農(nóng)戶的生計和發(fā)展。云南省環(huán)境發(fā)展與扶貧項目示范活動在松樹地村的開展，將為探索和示范解決環(huán)境與扶貧相關(guān)性的村級扶貧方式或途徑提供了可推廣的經(jīng)驗。

自然資源管理與社區(qū)發(fā)展示范主題旨在探索建立和完善自然資源的社區(qū)共管和合理利用機制，通過資源的可持續(xù)利用，增加社區(qū)農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的生計機會；同時，探索一條有利于生態(tài)保護和貧困人群受益的旅游業(yè)最佳途徑，從而使不同利益群體平等受益。

豐富的自然環(huán)境條件和豐富的民族文化，構(gòu)成了云南省豐富的人文和自然景觀。一方面，為云南省的發(fā)展特別是旅游業(yè)的發(fā)展提供了有利條件；另一方面，在旅游業(yè)的快速發(fā)展中，社區(qū)自然資源合理利用和保護的矛盾日益突出。同時，國家資源保護的相關(guān)政策也給社區(qū)不同人群特別是貧困人群的生計造成了很大的影響。目前，云南省的大眾旅游已對環(huán)境、自然資源管理造成了較大的影響，對旅游目的地的貧困人群也產(chǎn)生了影響。自然保護區(qū)在自然資源的利用和管理保護的矛盾日益尖銳，特別突出的問題是，現(xiàn)行自然保護區(qū)體制下，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的權(quán)屬通常比較模糊。主要原因有：缺乏當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與的、適應(yīng)性的和穩(wěn)定的政策制訂、決策和政策實施過程，因此當(dāng)?shù)厝罕姴⒉煌耆私庹呒澳繕?biāo)；缺乏持續(xù)的生計替代和選擇的機會。一方面，農(nóng)戶傳統(tǒng)的生計活動受到越來越嚴格的自然保護區(qū)政策的限制，另一方面，又存在掠奪性的自然資源利用方式。旅游業(yè)發(fā)展中缺乏當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與，致使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在分享旅游收益時受到嚴重的不平等對待，而他們恰恰是自然資源保護的最關(guān)鍵人群。

因此，選擇自然資源管理與社區(qū)發(fā)展作為一個示范主題將在示范點關(guān)注：環(huán)境沖突管理；有關(guān)自然資源可持續(xù)利用的影響；應(yīng)該讓當(dāng)?shù)刎毨巳菏芤?；建立?dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與到相關(guān)政策制訂和實施過程的有效機制等方面。該示范項目的目標(biāo)是尋找自然資源保護和持續(xù)利用的最好途徑；貧困人群應(yīng)該在資源使用和管理的決策過程中擁有更多的發(fā)言權(quán)，也應(yīng)該從環(huán)境收益中直接獲取利益。該示范主題的示范點位于麗江市寧蒗縣永寧鄉(xiāng)落水村民委員會。這里居住著彝族、普米族、摩梭人和漢族。近年來，隨著瀘沽湖旅游業(yè)的發(fā)展，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和社區(qū)的自然資源管理帶來了壓力和沖擊。同時，自然保護區(qū)政策與當(dāng)?shù)乩习傩丈嫷臎_突也日益突出。以落水村作為示范項目點，為探求和建立一種社區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式提供了機會。

總之，只有針對各貧困地區(qū)自身的特點，把環(huán)境恢復(fù)與脫貧有機結(jié)合起來，有的放矢地采取相應(yīng)的措施，既改善生態(tài)環(huán)境，又幫助群眾脫貧，才有望真正實現(xiàn)貧困地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。