2020年7月31日發(fā)布的《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》指出：“個體經(jīng)營、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活多樣的就業(yè)方式，是勞動者就業(yè)增收的重要途徑，對拓寬就業(yè)新渠道、培育發(fā)展新動能具有重要作用?！?這里所說的非全日制和新就業(yè)形態(tài)主要指的是平臺經(jīng)濟中的就業(yè)方式。然而，平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)中的勞動者權益保護問題比較突出，對此，《意見》提出，要“研究制定平臺就業(yè)勞動保障政策，明確互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在勞動者權益保護方面的責任，引導互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)、關聯(lián)企業(yè)與勞動者協(xié)商確定勞動報酬、休息休假、職業(yè)安全保障等事項，引導產(chǎn)業(yè)（行業(yè)、地方）工會與行業(yè)協(xié)會或行業(yè)企業(yè)代表協(xié)商制定行業(yè)勞動定額標準、工時標準、獎懲辦法等行業(yè)規(guī)范”。此次《安全生產(chǎn)法》的修改，明確了這些新興業(yè)態(tài)中生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)義務，希望為這些領域中勞動者的職業(yè)安全保障提供一個基本解決方案，這一點值得充分肯定。但是，這一問題牽涉面廣，對這一規(guī)定的確切含義要從如下幾個方面深入辨析，準確把握。第一，要注意“從業(yè)人員”的范圍。在平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)中，勞動者和平臺之間的關系是多樣而復雜的，在目前的執(zhí)法和司法實踐中，有的被認定為勞動關系，有的被認定為勞務關系，有的被認定為業(yè)務發(fā)包和承攬關系。有的互聯(lián)網(wǎng)平臺，如一些網(wǎng)約車平臺，認為自己從事的是居間業(yè)務，只是促成了乘客和網(wǎng)約車之間的客運交易。因此，互聯(lián)網(wǎng)平臺和網(wǎng)約車之間是委托和被委托的關系。顯然，《安全生產(chǎn)法》和安全生產(chǎn)領域的其他法律法規(guī)原來所考慮的就業(yè)形態(tài)是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，無法涵蓋上述全部情形?！栋踩a(chǎn)法》在傳統(tǒng)勞動關系之外，明確提及的其他勞動形態(tài)主要是勞務派遣和實習實訓。如果只在這個范圍內(nèi)理解“從業(yè)人員”，遠遠不能涵蓋平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)中的許多就業(yè)形態(tài)，此次修改新增的第4條第2款就失去了意義。因此，這里的“從業(yè)人員”應當作廣義理解，即凡是依托網(wǎng)絡平臺從事相關業(yè)務的勞動者，都屬于“從業(yè)人員”范疇。應該說，《安全生產(chǎn)法》在這里使用的“從業(yè)人員”一詞，具有很強的概括性，并且發(fā)揮了兜底作用。這就超脫了有關互聯(lián)網(wǎng)平臺和勞動者之間不同用工類型和背后的各種爭論，實現(xiàn)了對新興業(yè)態(tài)中各種類型勞動者的全面覆蓋。第二，要關注“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的含義。本條規(guī)定中的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”不能一律理解為平臺企業(yè)，因為在平臺經(jīng)濟中，平臺企業(yè)和勞動者之間的關系是比較復雜的，兩者之間還存在著其他多種生產(chǎn)經(jīng)營主體。以餐飲外賣平臺為例，存在配送合作商和勞務外包企業(yè)等主體。確認對從業(yè)人員承擔安全生產(chǎn)保障義務的主體，應該具體問題具體分析。例如，2021年4月，南京市人力資源和社會保障局、市場監(jiān)督管理局、司法局、公安局四個部門聯(lián)合印發(fā)《關于規(guī)范新就業(yè)形態(tài)下餐飲網(wǎng)約配送員勞動用工的指導意見（試行）》，對“外賣騎手”和平臺企業(yè)之間的關系進行了比較詳細的區(qū)分。按照該指導意見，“外賣騎手”根據(jù)用工性質(zhì)和用工特征分為“專送騎手”和“眾包騎手”。其中，“專送騎手”是平臺企業(yè)將一定區(qū)域內(nèi)的餐飲配送業(yè)務以商業(yè)合作的形式外包給配送企業(yè)，即“配送合作商”，由“配送合作商”對其進行管理的“外賣騎手”，又分為“全日制騎手”、“勞務派遣騎手”和“非全日制騎手”。在這種情況下，“生產(chǎn)經(jīng)營單位”應當認定為“配送合作商”?！氨姲T手”是“平臺企業(yè)”（或與其合作的勞務企業(yè)，即“勞務外包企業(yè)”）以自由自愿的形式外包給非特定自然人，由自然人在移動終端上注冊app并獲得通過后上崗的“外賣騎手”，“眾包騎手”是與“平臺企業(yè)”或其“勞務外包企業(yè)”簽訂網(wǎng)約配送員協(xié)議的“外賣騎手”，雖然其屬于靈活就業(yè)人員，但“平臺企業(yè)”與“眾包騎手”形成了有組織勞動中的“支配—從屬”關系，就是這里的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”。需要說明的是，我們以南京市四部門下發(fā)的指導意見為例，并不意味著完全認同其對“外賣騎手”用工關系的分類方式，而是借此說明，在平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)中認定對從業(yè)人員承擔安全生產(chǎn)義務的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”時，不能“一刀切”?！栋踩a(chǎn)法》在規(guī)定這一問題時，專門強調(diào)要“根據(jù)本行業(yè)、領域的特點”，其意義正在于此。第三，了解平臺安全生產(chǎn)義務的范圍。生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障義務包括兩個層次，一是保護勞動者職業(yè)安全；二是保障公共安全，因為生產(chǎn)安全問題具有負外部性，不僅影響或威脅勞動者人身安全，也影響或威脅公眾生命財產(chǎn)安全。實際上，平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)中的生產(chǎn)經(jīng)營單位是否應當承擔，以及如何承擔公共安全意義上的安全生產(chǎn)義務，是一個比較復雜的問題，在未能準確厘清其義務邊界之前，不宜立即將其安全生產(chǎn)義務擴大到這個層面。原因在于，面向勞動者保護的安全生產(chǎn)義務邊界較為清晰，生產(chǎn)經(jīng)營單位為了履行這些義務所需要付出的成本也比較容易測算。生產(chǎn)經(jīng)營單位履行這個意義上的安全生產(chǎn)義務，其具體方式雖然和傳統(tǒng)業(yè)態(tài)有所不同，但基本上是共通的。同時，如果簡單地認為平臺企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位應當和傳統(tǒng)企業(yè)承擔同等的公共安全意義上的安全生產(chǎn)義務，有可能極大地增加企業(yè)成本，將其生產(chǎn)經(jīng)營活動拖入巨大的不確定性當中，制約這些新興業(yè)態(tài)的持續(xù)健康發(fā)展。在這種情況下，對于《安全生產(chǎn)法》第4條第2款所規(guī)定的這種安全生產(chǎn)保障義務，目前暫時應作狹義理解，即主要理解為保障勞動者職業(yè)安全的義務。此外，如何確定平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，實踐中一直不太明確，《安全生產(chǎn)法》的此次修改為解決這一問題作出了指引。修改后的《安全生產(chǎn)法》第3條第3款寫入了安全生產(chǎn)工作的“三管三必須”原則，即“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”，旨在強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任與政府監(jiān)管，明確安全生產(chǎn)治理和監(jiān)管的職責分工，形成齊抓共管的治理合力，消除監(jiān)管盲區(qū)和職權沖突區(qū)域。為了避免平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)監(jiān)管出現(xiàn)盲區(qū)，《安全生產(chǎn)法》為此新增了第10條第2款的規(guī)定：“對新興行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業(yè)務相近的原則確定監(jiān)督管理部門。”

作者：中國政法大學 林鴻潮、 大連海事大學 姜永偉

來源：中國應急管理報 責任編輯：肖艷鵬

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