與所有超高速經(jīng)濟增長的地區(qū)相同,20世紀(jì)70年代末期以來，香港在實現(xiàn)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的過程中，蒙受了環(huán)境質(zhì)量的迅速惡化。 香港政府采取以高增長為中心的發(fā)展策略，雖是促進經(jīng)濟成功的有效程式，可是，這種策略過分強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致忽視環(huán)境保護的重要性。面對近年來環(huán)境污染的嚴(yán)重威脅和環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的壓力，在追求經(jīng)濟繁榮的同時，香港政府開始強調(diào)亟需給予環(huán)境保護和污染控制更多的考慮。由于香港用以對付由于迅速的城市化及工業(yè)化所引起的環(huán)境污染問題的行政管制制度及市場調(diào)節(jié)機制并不奏效。因此，近十多年來，兩地政府重新調(diào)整了各自的環(huán)境保護策略,采用了極具進取性和威懾性的刑事手段，以加強打擊嚴(yán)重的環(huán)境污染違法行為的力度，從而阻嚇行為者實施污染違法行為。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，從前“先污染、后治理”的方式對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展是不利的，因此，以刑法遏制環(huán)境污染行為的策略是與可持續(xù)發(fā)展的思維相一致的。隨著以刑法控制污染逐漸成為環(huán)境管治的重點策略，香港政府在過去二十多均一直又系統(tǒng)地著手進行環(huán)境刑事立法及修訂。隨著社會對環(huán)境保護的重視,環(huán)境刑法的執(zhí)法和司法亦作出了相對的調(diào)正。本文旨在探討香港的環(huán)境刑法及司法實踐。

　　香港自1997年7月1日起是中華人民共和國特別行政區(qū)。 其前身是英國的殖民地, 經(jīng)歷了超過1個世紀(jì)的英式統(tǒng)治。 香港的總面積是1,090平方公里, 而人口則超過650萬, 是世界上人口密度最高的城市之一。 香港在過去三十年來的經(jīng)濟發(fā)展的成績斐然, 是亞洲四小龍之一, 并一舉而成為亞洲的經(jīng)濟及金融中心, 僅次于東京而與新加坡分庭抗禮, 亦是進入未來經(jīng)濟巨人中國內(nèi)地的大門口。 然而香港為高經(jīng)濟增長和急速城市化所付出的環(huán)境代價是相當(dāng)沉重的, 整體的空氣, 水及噪音的污染非常嚴(yán)重。 人口持續(xù)的增長以及土地資源的短缺對環(huán)境構(gòu)成強大的壓力, 益使環(huán)境問題不易得到妥善的解決。 造成環(huán)境問題嚴(yán)重的其中關(guān)鍵所在是由于政府在整個經(jīng)濟發(fā)展進程中并沒有主動作出與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境保護策略和措施, 也沒有城市現(xiàn)代化的全盤規(guī)劃。 其對環(huán)境保護欠缺積極的態(tài)度和進取的政策使得在發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染未有得到適時的注意。

　　香港自1970年代開始感受到環(huán)境污染的壓力, 政府亦著手開展環(huán)境管治的工作. 然而進度緩慢, 直至1980年制訂 水污染管制條例 及廢物處置條例 方告揭開環(huán)境立法的序幕. 由于英國傳統(tǒng)是刑事執(zhí)行環(huán)境法規(guī)的, 因此, 香港亦采用這個以刑法管治環(huán)境污染的法律模式. 隨著環(huán)境污染加劇, 香港政府終于在1989年檢討本地的污染情況后, 承認(rèn)有需要急切地對環(huán)境污染進行積極而有計劃的整治, 環(huán)境立法和執(zhí)法遂的得到政策上的重要支持, 香港亦正式步入環(huán)保年代.

　　一、香港環(huán)境管治背景的轉(zhuǎn)變與刑事手段

　　可持續(xù)發(fā)展的路向得到香港特區(qū)政府的認(rèn)可, 使得香港的環(huán)境法制受到綠色的世界觀的影響。 最為觸目的, 就是對嚴(yán)刑作為環(huán)境保護有力的手段的認(rèn)同已經(jīng)開始得到確認(rèn)。 其實, 政府在九十年代后期對環(huán)境保護的積極重視已改變其保守而被動的環(huán)境保護路線。 首先是進行環(huán)境立法, 制定預(yù)防污染的《環(huán)境影響評估法規(guī)》。 其次是修訂環(huán)境法規(guī), 加強對環(huán)境違法者的刑罰, 以增強環(huán)境法規(guī)的阻嚇力。 最重要的是以較強硬的 “對抗式” (confrontational style) 的執(zhí)法代替沿用了十多年協(xié)作式 (collaborative style) 的執(zhí)法。 當(dāng)然, 政府在環(huán)境管治模式上的轉(zhuǎn)變, 其中的背景主要是以控制污染為主的協(xié)作管制方式成效不著。

　　在環(huán)境素質(zhì)惡化及污染情況日益嚴(yán)重亟需果斷嚴(yán)厲的措施下，環(huán)保團體、立法局及公眾均強烈要求政府嚴(yán)格執(zhí)法，加強檢控及嚴(yán)懲污染者。

　?。ㄒ唬┉h(huán)境違法行為刑事化的進程

　　香港承襲英國的法治傳統(tǒng)，一直都是通過法律保護環(huán)境控制污染的。然而，在70年代以前，雖然已經(jīng)通過了與環(huán)保相關(guān)的條例，如，《林區(qū)及郊區(qū)保護條例》及《漁業(yè)保護條例》，但是，由于政府對環(huán)保并不重視，因而沒有刻意進行環(huán)境立法。直至60年代末期，香港政府對環(huán)境污染開始關(guān)注，成立了環(huán)境污染咨詢委員會，邀請學(xué)者、工商界和工程專業(yè)界與政府的專職官員共同研究環(huán)境污染的成因和控制方法。 1974年，政府聘請的顧問公司所提交的報告顯示，香港的河溪已受到嚴(yán)重的污染威脅，在這種情況下，政府于1977年采納了當(dāng)時的顧問建議，建立了環(huán)境管治的體制以進行有效的污染控制。 當(dāng)時的重點主要集中在空氣、噪音、水質(zhì)和廢物等的污染控制以及自然生態(tài)的保護方面。環(huán)境管治制度建立以后，香港政府隨即在80年代初期有系統(tǒng)地展開了以法律保護環(huán)境控制污染的活動。首先制訂的是 1980 年《水污染管制條例》及《廢物處置條例》，此后陸續(xù)立法以控制空氣污染，管制噪音，保護臭氧層。至90年代，隨著《海上傾倒物料條例》及《環(huán)境影響評估條例》的頒布，香港基本上完成了主要的環(huán)境立法工作，并將其重點轉(zhuǎn)移到了將現(xiàn)存的自然保護和污染控制條例完善化方面，主要是擴大管制的范圍，加重對違法行為的刑罰。

　　香港環(huán)境立法的模式，也源自英國。其主要的特點是將環(huán)境違法行為全面刑事化，即在所有的環(huán)境保護及污染控制的法規(guī)中，對破壞環(huán)境和污染的行為，均有刑事懲處的規(guī)定。反映在執(zhí)法上，就是對所有的環(huán)境違法行為，一律以公訴形式交由法院作出審理，從而斷定案件的性質(zhì)和是否需要作出刑事懲處。總的而言，在英式普通法的法律制度下，香港對環(huán)境違法者及污染者并無行政制裁的機制，環(huán)保部門通過刑事法庭來處理個人和法人嚴(yán)重及輕微的環(huán)境犯罪案件。因此，任何違反環(huán)境保護及污染控制條例的行為都是犯罪，都要受到刑事檢控和刑事懲罰。故此，香港在80年代加速環(huán)境立法，實際上是將污染環(huán)境的行為系統(tǒng)性地予以刑事化。然而，當(dāng)時的環(huán)境立法主要是按照英國傳統(tǒng)的立法表達(dá)形式進行的，并不表明政府有前衛(wèi)的綠色思維。因此，環(huán)境法例的罰則一般是頗具彈性，而且并不嚴(yán)厲。雖然香港政府自80年代開始逐漸重視環(huán)境保護，但環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展不相兼容論，即認(rèn)為大力推動環(huán)境保護必然有損經(jīng)濟繁榮，仍是主導(dǎo)的觀點。再者，對環(huán)境污染進行嚴(yán)格的管治，一直被政府及工商界認(rèn)為是違反了積極不干預(yù)的管治取向和追求高經(jīng)濟增長的一貫政策。因此，在“漸進式”溫和的污染控制的思維下，政府的目標(biāo)是環(huán)境保護與經(jīng)濟同時并進，并無意采取主動進取的污染管制措施， 更談不上以嚴(yán)刑去進行嚴(yán)格的環(huán)境管治。上世紀(jì)90年代初，執(zhí)法仍以寬松為主，主要以規(guī)勸的方式使污染者自愿地去遵守控制污染的條例，盡量避免刑事檢控，而法院對環(huán)境犯罪的判刑也相當(dāng)寬松?；谝陨系脑颍h(huán)境刑法的懲罰和阻嚇作用并不顯著。到了90年代中期以后，政府對環(huán)保的積極性增強了，環(huán)境管治的思維也從被動的治理和控制轉(zhuǎn)向主動的預(yù)防，并逐步地傾向于前瞻性的“可持續(xù)發(fā)展”，而環(huán)保法例隨之從寬松趨于嚴(yán)厲。于是，政府及司法界逐漸強調(diào)加強環(huán)境刑事執(zhí)法，而民間對嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護及污染控制條例的要求亦開始逐步增強。

　　盡管環(huán)境違法行為的刑事化在香港已有20年歷史，自然保護和控制污染的條例都以刑事懲處為后盾，然而，環(huán)境犯罪一詞，對香港人來說卻是相當(dāng)陌生的。究其原因，主要有以下幾點：其一，社會主導(dǎo)的觀點認(rèn)為，一般的破壞及污染環(huán)境的行為是違法行為而非刑事罪行。其二，環(huán)境保護及污染控制的法例之刑事本質(zhì)因在分類上不屬于刑事法例而不明顯。其三，在刑事檢控泛濫的環(huán)境司法下，普遍的理解 (或誤解) 是對環(huán)境犯罪者單處以罰金而并非刑事處罰。其四，認(rèn)為環(huán)境犯罪非一般的暴力或危害社會的罪行，其本質(zhì)是違反法規(guī)的刑事罪行 (statutory criminal offence)，并不具有 “真正刑事” (truly criminal) 性質(zhì)。其五，因為法官的環(huán)境意識普遍薄弱，故此對違反環(huán)境法例的污染者及法人極少判處有期徒刑，即使判處罰金，也是非常低的。然而，到了2000年，環(huán)境刑法在香港的發(fā)展局面隨著法院對污染違法者首次判處監(jiān)禁而出現(xiàn)了突破，這意味著以嚴(yán)刑來保護環(huán)境在制度上開始得到認(rèn)同?？偫ǘ裕愀郗h(huán)境刑法的發(fā)展特點及現(xiàn)狀是，盡管環(huán)境刑事立法先進完善，但是，環(huán)境刑事觀并沒有得到社會的普遍認(rèn)同，因而，環(huán)境刑事司法實踐則顯得綠化不足。

　?。ǘ┫愀鄣沫h(huán)境刑事法律

　　香港懲處環(huán)境犯罪的條款，在每一個環(huán)保法例中都有規(guī)定。由于從輕微到最嚴(yán)重的環(huán)境違法行為都是刑事罪行，因此，在此意義上，香港的環(huán)保法規(guī)本質(zhì)上都是環(huán)境刑事法律。目前，香港的環(huán)保法規(guī)，可以分為兩大類：第一類是控制污染的法例，計有《水污染管制條例》，《廢物處置條例》，《空氣污染管制條例》，《噪聲管制條例》，《保護臭氧層條例》以及 《海上傾倒物料條例》。第二類是預(yù)防環(huán)境污染及破壞的法例，有《環(huán)境影響評估條例》和《廢物處置條例》。

　　1．控制污染的法例

　?。?）《水污染管制條例》

　　《水污染管制條例》是香港70年代由作為制定環(huán)境法例的顧問的環(huán)境保護組負(fù)責(zé)制定的第一個以控制污染為主題的環(huán)境保護條例。當(dāng)時的顧問報告認(rèn)為，香港的河溪海港污染問題已達(dá)到了較為嚴(yán)重的程度，因此，水污染的控制應(yīng)該首先得到重視。此條例于1980年頒布，并于1990年和1993年先后兩次修訂，是香港管理水環(huán)境的主要法例。根據(jù)這一條例，政府將全港的水域劃分為10個水質(zhì)管制區(qū)管理，而環(huán)保局在每一水質(zhì)管制區(qū)訂立了水質(zhì)目標(biāo)，區(qū)內(nèi)污水排放及污染物排入水域的單位均受發(fā)牌管制，由環(huán)保局進行監(jiān)督及執(zhí)法。 管制的重點是禁止將廢物或污染物質(zhì)排入香港的水域及內(nèi)陸水域 (即河溪)。 因此，任何人或單位無牌照向水環(huán)境或公用污水渠和公用排水渠排污或違反牌照中的條款及規(guī)定排放污水及水污染物的，即屬犯罪，最高的刑罰是監(jiān)禁6個月并可并處罰款最高為400，000元，持續(xù)排放的，每天加罰10，000元。如果排放有毒或有害物質(zhì)的，則刑罰加重，最高為監(jiān)禁1年及罰款400，000元 (第一次定罪) 和 監(jiān)禁2年及罰款1，000，000元 (第二次定罪)，持續(xù)排放毒質(zhì)的，每天加罰40，000元。 有關(guān)當(dāng)局還可以指令被定罪的人或單位修復(fù)其所污染的水域，而且該條例部分條款對官方也有約束力， 還規(guī)定董事及管理層為其法人公司的污染犯罪負(fù)法律責(zé)任。根據(jù)條例的規(guī)定，污染者可以以避免危及生命或財產(chǎn)的緊急情況，以及按雇主的指示下謹(jǐn)慎行事和采取了合理的步驟為由作免責(zé)辯護。

　　1990年的修訂主要是：撤銷豁免條款，不再容許排污者繼續(xù)新法例生效前的排放行為；將《水污染管制條例》的保護范圍擴大至地下水和供應(yīng)飲用水的集水區(qū)；將違例的刑罰提高至現(xiàn)在的水平。 而1993年的修訂擴大了環(huán)境保護署署長的權(quán)力，使其有權(quán)規(guī)定業(yè)主必須將污水排放入公共污水收集系統(tǒng)及確保私人共用污水處理設(shè)施適當(dāng)?shù)剡\作。

　　（2）《 廢物處置條例》

　　《廢物處置條例》于1980年頒布，是香港管理廢物的主要條例，目的是管理廢物的產(chǎn)生、儲存、收集及處置。 此條例在過去20年來曾作出了5次修改，主要是，將養(yǎng)禽畜業(yè)納入管制范圍 (1987年) ；對禽畜廢物實施更嚴(yán)格的管制 (1994年)；加強對化學(xué)廢物的管制 (1991年)；管制廢物進出口 (1995年)；擴大制訂規(guī)例的范圍，以實施各種廢物處置收費計劃 (1997年)。 根據(jù)該條例，為了對各類廢物實行全面的管理，政府可以制定廢物處置計劃，確定明確的進程、程序和準(zhǔn)則。 該條例重點管制的廢物有化學(xué)廢料、有毒和有害的廢物、禽畜廢物以及由廢物處理廠產(chǎn)生的淤泥等，并對這4類廢物的產(chǎn)生、收集、運送和處理作全程的監(jiān)管，對進出口廢物的管制，則以許可證的形式進行管制。

　　違反《廢物處置條例》規(guī)定的行為，都是犯罪行為。其中，對違反化學(xué)廢物及進出口廢物的管制條款的行為，刑罰最重，前者最高刑罰是罰款20萬元及監(jiān)禁6個月，后者則是罰款50萬元及監(jiān)禁2年。此條例由于含有“對官方等的保障”條款， 因而對官方的約束力幾乎不存在。然而，條例卻規(guī)定法人團體的董事須負(fù)法律責(zé)任。 至于免責(zé)辯護，違反廢物處置的規(guī)定容許以“謹(jǐn)慎行事和采取合理的步驟”作免責(zé)辯護， 而違反廢物進出口的管制規(guī)定則可以“應(yīng)盡的努力”(defence of due diligence)作為免責(zé)辯護， 但被定罪者要負(fù)責(zé)處置廢物或負(fù)擔(dān)處置廢物的費用。